Analyse de l'audit des grands projets d'infrastructures de transport
Présentation
de l'audit, sont contexte, les limites de son champ d'étude
Les
critères d'évaluation des projets
Les résultats de l'audit
Annexe F12 : Le projet de liaison pendulaire PARIS-ORLEANS-LIMOGES-TOULOUSE
(POLT)
Les avantages et inconvénients du POLT
Les abréviations du document
Revenir
à la page POLT
Présentation de l'audit, sont contexte, les limites de son champ d'étude
Le 4 mars dernier, le Conseil Général des Ponts et Chaussées et l'Inspection Générale des Finances ont remis au Ministère des Transports, un rapport d'audit sur les grands projets d'infrastructures de transport.
L’audit demandé, comme l’indique la lettre de mission, consiste à :
- préciser le coût et l’état d’avancement des grands projets d’infrastructures de transports terrestres,
- apprécier leur intérêt socio-économique à partir des études menées à ce jour,
- évaluer les enjeux qu’ils peuvent représenter pour la politique européenne des transports, la sécurité routière, l’environnement, l’aménagement et le développement durable du territoire.
Par ailleurs, il convient de préciser que la mission n’a pas tenu compte des conséquences de la politique de décentralisation, faute d’en connaître les contours exacts mais également parce que la plupart des grands projets d’infrastructures audités ne paraissaient pas entrer dans son champ. Il conviendra cependant de relire, le moment venu, les résultats de l’audit à la lumière des décisions qui pourraient être prises dans ce domaine. En examinant une centaine de projets, la mission a identifié des problèmes majeurs de politique des transports et d’aménagement des territoires. Elle s’est efforcée d’aborder certains d’entre eux, par exemple l’imputation des charges d’infrastructures et la recherche de ressources nouvelles.
S’agissant de l’aménagement de l’espace, l’opportunité de réaliser des grandes infrastructures doit s’apprécier en fonction, non seulement de leur utilité dans le champ du transport, mais aussi des conséquences qu’elles peuvent avoir sur les territoires. La mission relève néanmoins que ces effets dépendent beaucoup de la mise en place effective ou non d’une politique d’aménagement au niveau des bassins concernés.
La réalisation des grandes infrastructures de transport met en jeu toute une série de facteurs qui interagissent les uns sur les autres. L’audit n’est qu’une pierre dans cette vaste problématique.
Pour apprécier l’évolution des trafics entre 2001 et 2020, la mission s’est fondée sur les prévisions figurant dans les schémas de services collectifs de transports :
Ces taux de croissance mettent en évidence que, pour continuer à disposer d’un système de transports performant, sûr et qui réponde aux besoins des particuliers et à ceux de l’économie dans l’espace européen, notre pays doit continuer à développer une politique d’investissement dans les infrastructures de transports.
Les projets ferroviaires
Les opérations ont été évaluées au regard de leur rentabilité socio-économique, des besoins en fonds publics qu’elles nécessitent, des enjeux qu’elles représentent pour la politique européenne des transports, pour l’intermodalité, la sécurité routière, l’environnement, l’aménagement et le développement durable du territoire et en s’assurant qu’il a bien été tenu compte des possibilités offertes par une meilleure utilisation des infrastructures existantes.
Deux projets ont été considérés par la mission comme des " coups partis ".
Ils n’ont donc pas été véritablement étudiés par la mission. Compte tenu de son importance, la mission a accordé une attention particulière au projet Lyon-Turin.
S’agissant des autres projets ferroviaires, la mission considère que cinq projets présentent un intérêt particulier. Ce sont dans un ordre décroissant d’intérêt :
1/ le contournement de Nîmes et Montpellier, indispensable
au développement des échanges de voyageurs et surtout de fret
avec l’Espagne
2/ la ligne du Haut Bugey
3/ et 4/ la branche Est de la LGV Rhin-Rhône et/ou
la LGV Sud Europe Atlantique, sachant que la première est plus avancée
tant au plan des études qu’à celui de la recherche d’un plan
de financement
5/ la LGV Bretagne-Pays de Loire.
S’agissant du réseau classique, la qualité de la réponse des infrastructures actuelles aux besoins renvoie plutôt à des questions de qualité de service et de saturation. Or, les perspectives de saturation de certaines sections du réseau sont aujourd’hui très difficiles à apprécier.
La mission a ainsi constaté une incertitude technique sur le nombre de sillons utilisables sur une ligne donnée. En effet, la capacité d’une ligne ne dépend pas seulement du nombre de trains qui y circulent, mais également de l’homogénéité des vitesses de ces trains et des modalités d’exploitation (plages horaires réservées pour la maintenance, etc.). A cet égard, dans au moins deux cas portés à la connaissance de la mission, des expertises effectuées par des bureaux d’étude étrangers ont montré que des réserves de capacité existaient sur des lignes considérées comme saturées, moyennant parfois des travaux d’importance limitée . La mission estime que le recours à de telles expertises indépendantes des acteurs ferroviaires devrait être plus fréquent.
En outre, l’utilisation des infrastructures est, sauf exception, partagée entre le fret et les services voyageurs, en particulier les trains express régionaux (TER). Des arbitrages entre ces activités sont donc à effectuer.
Quelles que soient les hypothèses de cadrage retenues, la croissance des trafics devrait se poursuivre au cours des vingt années à venir, même si son rythme devrait se ralentir, en particulier pour les voyageurs, par rapport aux vingt années précédentes.
Le taux de progression est en revanche fortement dépendant de la croissance économique générale pour les voyageurs mais surtout pour les marchandises : pour une croissance annuelle moyenne du PIB de 2,9% sur la période 1996-2020, les trafics voyageurs et marchandises connaîtraient une augmentation annuelle respectivement de 2,6 et 3,1% ; si la croissance économique se limitait à 1,9% sur la même période, les progressions correspondantes seraient seulement de 2,1 et 1,6%.
En définitive et dès lors que toute politique malthusienne des transports est écartée, il paraît raisonnable d’anticiper que de 1996 à 2020 les déplacements des personnes et les transports de marchandises en France devraient augmenter au minimum de moitié et assez vraisemblablement des deux tiers.
Dans le secteur ferroviaire, les enjeux de développement sont différents entre les LGV et le réseau classique. La dynamique du réseau à grande vitesse est appelée à se maintenir, voire à s’amplifier, tant en France, grâce à l’effet réseau, qu’à l’échelle européenne, grâce à la mise en oeuvre progressive de l’interopérabilité des réseaux dans le domaine de la grande vitesse et à la construction de lignes à grande vitesse dans les pays voisins (Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Belgique, Pays-Bas, Allemagne).
Dès lors, il est actuellement impossible de déterminer avec une précision raisonnable l’horizon de saturation de certaines sections du réseau. L’incertitude sur les besoins de sillons fret se double en outre d’une incertitude sur le développement des TER, dont les Régions sont, depuis le 1er janvier 2002, autorités organisatrices. La mission souligne à cet égard qu’il conviendrait de ne prendre les décisions d’investissement que sur la base de scénarios contrastés de développement du fret, mais aussi des TER.
Les critères de rentabilité financière
Dans l’ensemble des études économiques produites à la mission, la SNCF effectue ses prévisions de trafic sous l’hypothèse d’une stabilité du tarif appliqué aux voyageurs. Cela signifie que le gain de temps dont bénéficie l’usager final n’est pas répercuté sur le prix du billet. La SNCF justifie notamment ces hypothèses prudentes par une absence de visibilité sur l’évolution des tarifs aériens. L’avion constitue en effet le principal concurrent du TGV sur les liaisons de plus de deux heures, concurrence qui devrait se trouver accrue avec l’émergence des compagnies low cost. Ce point de vue est effectivement admissible surtout sur un horizon de projection aussi long que celui associé aux évaluations de projet. Toutefois, sans que cette pratique puisse être généralisée, les conséquences d’une répercussion sur le prix du billet des gains de temps engendrés par le projet mériteraient d’être étudiées pour des liaisons sur lesquelles le fer fait le prix.
Les études menées par les différents services ministériels consultés par la mission n’aboutissent pas systématiquement à des conclusions convergentes du fait de partis méthodologiques différents.
Les circulations de trains express régionaux (TER) ne couvrent pas aujourd’hui leurs coûts complets (approche de la direction des Affaires économiques et internationales du ministère des Transports) et encore moins les coûts marginaux sociaux (approche de la direction de la Prévision du ministère de l’Economie) qui leur sont associé . Cette situation est préjudiciable dans la mesure où elle fournit aux Régions, devenues en 2002 autorités organisatrices, un mauvais signal-prix pour prendre des décisions d’organisation de services dont elles ne supportent qu’imparfaitement le coût en termes de développement de l’infrastructure. Dans un contexte marqué pour de nombreux tronçons périurbains par une concurrence entre le Fret et les TER, de nouvelles infrastructures peuvent ainsi être jugées nécessaires parce que les circulations actuelles ne paient pas le coût qu’elles occasionnent.
La rentabilité socio-économique traduit l’intérêt du projet pour la collectivité dans son ensemble (usagers du mode et des autres modes, puissance publique, sociétés concessionnaires ou entreprises, riverains) et constitue donc le critère fondamental des choix publics.
A la différence de la rentabilité financière qui se borne aux flux financiers réels, elle permet notamment de prendre en compte une valeur monétarisée pour les gains de temps, de sécurité et les nuisances de circulation (pollution de l’air, effet de serre, bruit). Par construction, elle est donc, pour un projet donné, plus élevée que la rentabilité financière. Cette différence s’explique notamment par les avantages de temps et de sécurité qui représentent, en général, respectivement 80% et 10% de l’avantage total procuré par une autoroute.
Les évaluations de besoins en concours publics n’ont donc qu’un caractère indicatif et ne constituent en aucun cas des préconisations.
Les " coups partis "
- La première phase de la LGV Est
européenne (Vaires-Baudrecourt)
- La liaison internationale Perpignan-Figueras
Le projet Lyon-Turin
Les projets à vocation capacitaire
- Le contournement de Nîmes et Montpellier
- La deuxième phase de la LGV Est européenne
(Baudrecourt-Strasbourg)
- Les contournements fret de Lyon et de Dijon
- L’accroissement de la capacité de la LGV
Sud Est (LN1)
Les projets procurant des gains de temps aux voyageurs
- La branche Est de la LGV Rhin-Rhône
(première phase)
- La LGV Sud Europe Atlantique (SEA)
- La LGV Bretagne-Pays de la Loire
- La LGV Jonction Sud
- Les branches Ouest et Sud de la LGV Rhin-Rhône
- La LGV Côte d’Azur
- La LGV Paris-Amiens-Calais
- La ligne du Haut-Bugey
- Le CDG Express
- La liaison rapide Normandie-Vallée de Seine
(LRNVS)
- La modernisation de la ligne Bordeaux-Toulouse-Narbonne
- La réouverture de la ligne Pau-Canfranc
- La modernisation de la ligne Béziers-Neussargues-Clermont-Ferrand
- La liaison pendulaire Paris-Orléans-Limoges-Toulouse
(POLT)
La liaison pendulaire Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT)
Le projet consiste dans l’utilisation sur la ligne POLT des rames TGV Atlantique rendues pendulaires. Son objectif est de réduire d’une vingtaine de minutes les temps de parcours de Limoges, Brive, Cahors et Toulouse à Paris, et permettre une liaison directe avec Roissy.
Un protocole d’accord signé le 21 février 2001 entre l’Etat, les trois régions concernées, RFF et la SNCF répartit le coût du projet, estimé alors à 242 M€ entre les parties (part de l’Etat : 96 M€). Depuis lors, le coût de pendulation des rames Atlantique apparaît devoir être revu en hausse sensible, alors même que le recours à des rames pendulaires existantes ne semble pas apporter de solution moins onéreuse.
Les études de rentabilité menées sur la base de l’estimation initiale de coût font ressortir un taux de rentabilité socio-économique très faible, de l’ordre de 2,8 %. La hausse de coût indiquée dégradera encore un peu plus ce taux.
Ainsi, la mission constate que le taux de rentabilité socio-économique, qui constitue la mesure reconnue du gain de bien-être pour la collectivité, est très inférieur au taux minimal recommandé par le Plan. D’un point de vue collectif, le projet implique donc dans sa conception actuelle une perte de bien-être par rapport au taux d’actualisation préconisé pour l’évaluation des projets.
Elle recommande donc de reconsidérer l’utilité du projet dans son ensemble et, dans le cas où il serait néanmoins retenu, d’examiner des alternatives moins coûteuses pour le matériel roulant. Cette variante d’aménagement devrait faire l’objet d’une nouvelle évaluation socio-économique préalable avant décision.
La mission souligne la nécessité d’une prise de position rapide sur ce dossier. La SNCF est en effet actuellement tenue par convention de commander dès 2003 les premières rames pendulaires prévues pour la réalisation du projet.
Conclusion de l'audit
En définitive, la mission estime que, en l’état actuel des études et hors projet Lyon-Turin, cinq projets présentent un intérêt particulier, soit, dans un ordre d’intérêt décroissant :
1. le contournement de Nîmes et Montpellier
2. la ligne du Haut-Bugey
3. et 4. la branche Est de la LGV Rhin-Rhône
et / ou la LGV Sud Europe Atlantique, sachant que le premier est plus avancé,
tant au plan des études qu’à celui de la recherche d’un plan
de financement
5. la LGV Bretagne-Pays de la Loire.
L’augmentation de capacité de la LGV Sud Est devra aussi intervenir à court-moyen terme, sans qu’il soit possible, au vu des études disponibles, d’en définir plus précisément l’échéance souhaitable. Elle nécessite cependant des arbitrages entre la SNCF et RFF.
A l’inverse, quatre projets présentent des niveaux de rentabilité socio-économiques qui ne permettent pas à la mission d’en recommander la réalisation avant 2020 :
- la LGV Lyon-Sillon alpin
- l’aménagement pendulaire de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT)
- la réouverture de la ligne Pau-Canfranc
- la modernisation de la ligne Béziers-Neussargues-Clermont-Ferrand
S’agissant au moins de ces deux derniers projets, la mission estime que leur potentiel très limité devrait inciter leurs instances de pilotage à en reconsidérer la pertinence.
Annexe F12 : Le projet de liaison pendulaire PARIS-ORLEANS-LIMOGES-TOULOUSE (POLT)
Ce projet, qui dérive d’un projet de TGV Limousin inscrit au schéma directeur de 1992 mais abandonné rapidement du fait de sa très faible rentabilité, vise à utiliser la technique du train pendulaire pour l’amélioration des temps de parcours sur l’axe POLT. L’utilisation de matériel pendulaire permet d’accélérer la vitesse des trains sans modifier substantiellement le tracé de la ligne, en autorisant une inclinaison des voitures dans les courbes plus forte que celle des rames classiques.
I. PRESENTATION
1. Fonctionnalités de l'opération
Deux fonctionnalités sont recherchées à travers le projet :
- l’accès à Roissy à partir de la Région Centre ;
- l’amélioration de la desserte ferroviaire du Limousin et de Cahors en Midi-Pyrénées.
a. Evolution des temps de parcours sur l’axe POLT
Les temps de parcours des trains entre Paris, Limoges, Brive et Cahors ont augmenté à la suite de la suppression du train "Le Capitole", ce qui a entraîné des insatisfactions. La situation a été rétablie en 2002. Avec le projet, les meilleurs temps de trajet évolueraient comme suit :
Tableau 1 : Meilleurs temps de trajet
|
1970 |
2000 |
2002 |
Projet |
|
|
Paris Limoges |
2 h 50 |
2 h 54 |
2 h 46 |
2 h 25 |
|
Paris Brive |
3 h 50 |
3 h 54 |
3 h 47 |
3 h 20 |
|
Paris Cahors |
4 h 50 |
5 h 00 |
4 h 50 |
4 h 20 |
b. Desserte de Roissy
La desserte de Roissy a conditionné le choix du matériel roulant. En effet, seules les rames TGV sont agréées pour emprunter les voies nouvelles contournant Paris vers Roissy. Dans cette perspective, des rames TGV Atlantique seraient converties à la pendulation à l’occasion de la révision à " mi-vie " du parc Atlantique et mises en service sur la ligne POLT. De nouvelles rames, de type Duplex, les remplaceraient pour l’exploitation de la ligne Atlantique.
La desserte Roissy-Orléans-Blois-Tours a été expérimentée par convention entre la Région Centre et la SNCF. Il a été mis fin à cette expérience en 2002 en raison du faible remplissage des rames (20 à 30 passagers pour une capacité de 440 places).
2. Consistance du projet
Les travaux d’infrastructure consistent en :
- la suppression des passages à niveau
sur les sections parcourues à plus de 160 km/h ;
- des travaux de rectification de courbes, de renforcement
et d’adaptation des ponts ;
- le renforcement et l’adaptation de la caténaire
et de l’alimentation électrique ;
- la mise en oeuvre et l’adaptation de la signalisation.
S’agissant du matériel roulant, les investissements concernent la transformation en matériel pendulaire de six rames TGV Atlantique.
3. Avancement
L’étude d’APS réalisée par la SNCF a été validée le 11 décembre 2000 et les études d’APD sont en cours.
Au plan administratif, les procédures préalables aux travaux de suppression de passages à niveau sont conduites localement. Elles sont actuellement en cours dans un des départements concernés (l’Indre), mais n’ont pas encore débuté dans les autres.
Une IMEC est prévue parallèlement pour le projet global. Selon la DTT, elle pourrait être lancée en 2003.
4. Date de mise en service
Le protocole signé en 2001 (cf. infra) prévoyait une mise en service en 2004.
Selon la DTT, RFF prévoit d’engager en 2004 les premiers travaux de suppression des passages à niveau, pour les achever fin 2006-début 2007.
La SNCF, pour sa part, prévoit une livraison progressive des rames à partir de 2006. La DTT signale que l’engagement des travaux de pendularisation, qui nécessitent pour la SNCF d’équiper les rames avec des " kits " de pendularisation commandés à Alstom, est prévu pour le début de l’année 2003, compte tenu du retard pris par le projet.
II. BILAN FINANCIER
1. Coût du projet
Le coût total du projet était estimé jusqu’en 2002 à 242 M€ aux conditions économiques de 1998, mais a été depuis à la hausse lors de la réunion du 11 novembre 2002 comité de pilotage pour atteindre 264 M€ aux mêmes conditions.
Les surcoûts sont liés :
- pour l’infrastructure, à un renchérissement
des projets de suppression de passages à niveau au stade des études
d’APD ;
- pour le matériel roulant, au résultat
de la discussion avec Alstom faisant apparaître des coûts plus
importants que prévus pour la pendularisation des rames TGV ;
- pour les ateliers de maintenance, à la disparition
des synergies avec des travaux prévus sur l’atelier de Tolbiac pour
les trains de banlieues, repoussés par la SNCF.
Finalement, les coûts du projet s’établissent comme suit :
Tableau 2 : Coût du projet (en M€, CE 1998)
|
Nature |
Montant prévu en 2001 |
Surcoût comité de pilotage 11/11/02 |
Surcoût / Montant prévu |
Total |
|
Infrastructure (RFF) |
91,4 |
9,1 |
+10% |
102,5 |
|
Dont suppression des passages à niveau |
36,4 |
6,0 |
+16% |
42,4 |
|
Dont travaux voie et ouvrages d’art |
55,0 |
3,1 |
+6% |
58,1 |
|
Matériel roulant (SNCF) |
150,5 |
13,3 |
+9% |
163,8 |
|
Dont rames* |
137,2 |
8,3 |
+6% |
145,5 |
|
Dont ateliers |
13,3 |
5,0 |
+38% |
18,3 |
|
Total |
241,9 |
22,4 |
+9% |
264,3 |
Source : Fiche d’opération, DTT, décembre 2002
* Coût de transformation et de remplacement.
Le taux de rentabilité financière du projet n’a pas encore été évalué, mais la DTT souligne qu’en tout état de cause, les bilans produits jusqu’à présent laissent penser que le TRI financier du projet sera négatif pour les acteurs ferroviaires.
2. Plan de financement
L’opération fait l’objet d’un protocole d’accord signé le 21 février 2001 par le ministre des transports, les présidents des trois Régions concernées, ainsi que les présidents de RFF et de la SNCF.
Ce protocole prévoit la répartition suivante du financement du projet :
Tableau 3 : Protocole d’accord du 21 février 2001 – Plan de financement
|
Montant (en M€) |
Part |
|
|
Etat |
96,04 |
39,6% |
|
RFF |
22,87 |
9,4% |
|
SNCF |
42,69 |
17,6% |
|
Régions |
80,80 |
33,3% |
|
Dont Centre |
29,73 |
36,8% |
|
Dont Midi-Pyrénées |
15,24 |
18,9% |
|
Dont Limousin |
35,83 |
44,3% |
|
Total |
242,40 |
100,0% |
Aucun financement des surcoûts apparus en 2002 n’est prévu à ce stade.
III. EVALUATION
Les études d’APS, approuvées en 2000, rendent compte des résultats d’une étude réalisée en 1999, qui concluait à une augmentation de trafic de 112 000 voyageurs par an.
Cependant, avant prise en compte des surcoûts, la rentabilité socio-économique ressort à un niveau très faible, puisqu’elle s’établit à 2,8%. Les surcoûts enregistrés en 2002 ne peuvent que dégrader encore ce taux.
IV. APPRECIATION DE LA MISSION
La mission constate que le taux de rentabilité socio-économique, qui constitue la mesure reconnue du gain de bien-être pour la collectivité, est très inférieur au taux minimal recommandé par le Plan. D’un point de vue collectif, le projet implique donc dans sa conception actuelle une perte de bien-être par rapport au taux d’actualisation préconisé pour l’évaluation des projets.
Elle recommande donc de reconsidérer l’utilité du projet dans son ensemble et, dans le cas où il serait néanmoins retenu, d’examiner des alternatives moins coûteuses pour le matériel roulant. Cette variante d’aménagement devrait faire l’objet d’une nouvelle évaluation socio-économique préalable avant décision.
La mission souligne la nécessité d’une prise de position rapide sur ce dossier.
La SNCF est en effet actuellement tenue par convention de commander dès 2003 les premières rames pendulaires prévues pour la réalisation du projet.
Les avantages et inconvénients du POLT
Les arguments en faveur du POLT
La LGV Bretagne
La ligne nouvelle Bretagne-Pays de la Loire serait le prolongement jusqu’à Rennes de la LGV Atlantique, qui finit actuellement à Connerré, une trentaine de kilomètres à l’est du Mans. La réalisation du projet permettrait diminuer les meilleurs temps de parcours de 37 minutes entre Paris et Rennes (sans aucun arrêt) et de 6 minutes entre Paris et Nantes. Les fuseaux retenus au stade de l’APS comptent 200 km de ligne nouvelle. Le tracé envisagé, relativement sinueux, est atypique pour une LGV. De fait, la ligne nouvelle serait plus longue de 20 km environ que la ligne existante entre Connerré et Rennes. Le projet a un coût élevé de 1676 M€. et arrive pourtant en 5ème position dans l'audit.
Les arguments contre le POLT
Les abréviations du document